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04.03.2020

Fahrverbote: NRW-Städte vergleichen sich, Baden-Württemberg streitet weiter mit Umwelthilfe

Zehn Vergleiche und eine weitere Entscheidung des höchsten deutschen Verwaltungsgerichts, das ist der aktuelle Stand in Sachen Fahrverbote zur Luftreinhaltung. Deutschlandweit liefen knapp 40 Verfahren zum Thema, davon haben sich seit Jahresbeginn zehn Städte in Nordrhein-Westfalen mit der Deutschen Umwelthilfe gerichtlich verglichen. Außerdem hat sich gleichzeitig das Bundesverwaltungsgericht ein zweites Mal mit Fahrverboten beschäftigt – es ging um eine Revision Baden-Württembergs (Az. 7 C 3.19). Im Ergebnis werden Fahrverbote dadurch unwahrscheinlicher.

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Alexander Schink

Bereits 2018 hatte das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) entschieden, dass Städte unter gewissen Umständen Fahrverbote verhängen müssen, um die Luftqualität zu verbessern. Städte und Länder bemängelten im Anschluss an die Entscheidung, das Gericht habe nicht präzise genug geurteilt. In einem neuen Revisionsverfahren zum Luftreinhalteplan der Stadt Reutlingen wurde das Gericht nun deutlicher.

In der Vorinstanz hatte zunächst der zuständige Verwaltungsgerichtshof Mannheim gegen Reutlingen entschieden (Az. 10 S 1977/18). Der Vorwurf: Die im Luftreinhalteplan gewählten Maßnahmen würden nicht ausreichen, um den Zeitraum einer Grenzwertübersteigung möglichst kurz zu halten. Fahrverbote seien daher die logische Konsequenz. Das Gericht hielt allerdings auch die Prognosequalität der Grenzwertentwicklung für fehlerhaft. Ebenfalls kritisierte es eine Änderung des Immissionsschutzgesetzes im vergangenen Jahr. Die Bundesregierung hatte beschlossen, dass nicht mehr die EU-rechtlich vorgegebenen 40 Mikrogramm Stickoxid pro Kubikmeter Fahrverbote auslösen sollen. Sie genehmigte eine Toleranzspanne zwischen 40 und 50 Mikrogramm Stickoxid pro Kubikmeter, um die Anzahl von Fahrverboten insgesamt gering zu halten. Sowohl der Verwaltungsgerichtshof in Mannheim als auch das Oberverwaltungsgericht Münster (Az. 8 A 4775/18, Az. 8 A 2851/18) hielten die Gesetzesänderung für europarechtlich bedenklich.

Ohne rechtliche Grundlage

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Klaus-Peter Dolde

Das Bundesverwaltungsgericht hat das Revisionsverfahren nun tatsächlich genutzt, um seine früheren Entscheidungen zu präzisieren. Die Urteilsgründe liegen zwar noch nicht vor, klar ist allerdings: Auch das BVerwG ist der Ansicht, dass der Luftreinhalteplan der Stadt Reutlingen unter Prognosefehlern leidet. Das Gericht gibt Reutlingen auf, hier nachzubessern. Wenn die Stadt allerdings nachweisen könne, dass Stickoxidwerte nur kurz überschritten werden, dann seien Fahrverbote keine Option, entschied es weiter und milderte das vorinstanzliche Urteil ab. Dies tat das BVerwG auch mit Blick auf die Gesetzesänderung der Bundesregierung: Prozessbeobachtern zufolge teilt das oberste Verwaltungsgericht die europarechtlichen Bedenken in der Verhandlung nicht. 

Diese Entscheidung ist auch für Nordrhein-Westfalen interessant. Dort haben sich zehn Städte mit der Deutschen Umwelthilfe verglichen. Darunter Bonn, Dortmund, Essen, Bielefeld, Bochum, Düren, Gelsenkirchen, Hagen, Oberhausen und Paderborn. Vergleiche für weitere vier Städte sollen folgen, darunter Wuppertal und Düsseldorf. Gegen die Urteile zu den Luftreinhalteplänen der Städte Aachen und Köln war das Land – parallel zu Baden-Württemberg im Fall Reutlingen – in Revision gegangen. Die Landesregierung wollte die europarechtlichen Bedenken an der Gesetzesänderung ausgeräumt wissen.

Kommunen unterwerfen sich privaten Schiedsrichtern

Ob Nordrhein-Westfalen die Revision nun zurücknimmt, ist unklar – und wird von den Urteilsgründen abhängen. Prozessbeobachter sehen gut Gründe dafür, die Verfahren laufen zu lassen. Etwa die Frage, ob Luftreinhaltepläne mehrere Stufen haben dürfen. Diese beantwortete der Senat JUVE-Informationen zufolge mit „eher nicht“, dafür fehle die rechtliche Grundlage. Die Mehrstufigkeit der Luftreinhaltung ist allerdings Gegenstand der in Nordrhein-Westfalen durch das OVG Münster koordinierten Vergleiche zwischen der Deutschen Umwelthilfe und den Städten. Beide Parteien glauben jedoch nicht, dass die Vergleiche gefährdet sind.

Das gilt auch für einen zweiten Kritikpunkt. In den Vergleichen einigten sich das Land, die Städte und die Umwelthilfe nicht nur auf die Maßnahmen der Luftreinhaltung. Auch geregelt ist, dass die Umwelthilfe ein Schiedsgericht anrufen kann, sollten die Bemühungen der Städte bis 2021 nicht ausreichen, die Grenzwerte einzuhalten. Verfassungsrechtlich melden Fachleute hier starke Bedenken an. Eine Behörde könne sich nicht der Kontrolle eines privaten Schiedsgerichts unterwerfen. Dem wird entgegengehalten, dass die Vergleiche die formellen Regeln der Luftreinhalteplanung enthielten – und die Vorschläge des Schiedsgerichts unter dem Vorbehalt der Öffentlichkeitsbeteiligung stünden.

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Michael Uechtritz

Vertreter Baden-Württemberg
Gleiss Lutz (Stuttgart): Prof. Dr. Michael Uechtritz (Öffentliches Wirtschaftsrecht)

Vertreter Stadt Reutlingen (Beigeladene)
Dolde Mayen & Partner (Stuttgart): Prof. Dr. Klaus-Peter Dolde, Dr. Andrea Vetter (beide Öffentliches Wirtschaftsrecht)

Vertreter Nordrhein-Westfalen
Redeker Sellner Dahs (Bonn): Prof. Dr. Alexander Schink (Federführung), Julian Ley (beide Öffentliches Wirtschaftsrecht)

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Ludger Giesberts

Vertreter Stadt Köln (Beigeladene)
DLA Piper (Köln): Prof. Dr. Ludger Giesberts; Associate: Dr. Michael Gayger (beide Öffentliches Wirtschaftsrecht)

Vertreter Deutsche Umwelthilfe
Geulen & Klinger (Berlin): Prof. Dr. Remo Klinger (Öffentliches Wirtschaftsrecht)

Bundesverwaltungsgericht, 7. Revisionssenat
Dr. Andreas Korbmacher (Vorsitzender Richter)

Oberverwaltungsgericht Münster, 8. Senat
Dr. Max-Jürgen Seibert (Vorsitzender Richter)

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Remo Klinger

Hintergrund: Die Städte Reutlingen und Frankfurt setzen seit Langem auf die Erfahrung von Dolde. Für Baden-Württemberg stand 2018 noch der Heuking Kühn Lüer Wojtek-Partner Dr. Wolfram Sandner vor dem Bundesverwaltungsgericht. Als Beigeladene ließ sich Stuttgart von of Counsel Uechtritz (Gleiss Lutz) vertreten, der im Fall Reutlingen nun die Vertretung Baden-Württembergs von Sandner übernommen hatte.

Auch Nordrhein-Westfalen hat seine Berater gewechselt. Im ersten Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht setzte das Land noch auf die Lenz & Johlen-Partnerin Dr. Inga Schwertner, später zog es dem Vernehmen nach aus Kapazitätsgründen den Kölner Loschelder-Partner Dr. Cedric Meyer hinzu. Zum Jahreswechsel übernahm nun Redeker-Partner Schink das Mandat für die Vergleichs- und anhängigen Gerichtsverhandlungen. Das Land koordiniert die Verfahren über die Projektgruppe Luftreinhalteplanung im Umweltministerium in Düsseldorf. Die Vergleichsverhandlungen führten der Vorsitzende Richter des OVG Münster Seibert gemeinsam mit der Umweltministerin Ursula Heinen-Esser, den Regierungspräsidenten und Bürgermeistern, der Deutschen Umwelthilfe sowie den Rechtsberatern der Städte, von denen sich nur Köln und Gelsenkirchen vertreten ließen. Sowohl Köln als auch Gelsenkirchen vertrauten sowohl in den Gerichtsverfahren als auch bei den Vergleichsverhandlungen auf DLA Piper. Im Team des Kölner DLA-Partner Giesberts war bis September 2019 auch Dr. Hildegard Falter tätig, die mittlerweile beim Bonner Bundesamt für Naturschutz beschäftigt ist.

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Wolfgang Ewer

Die Deutsche Umwelthilfe lässt sich in ihren Verfahren von Klinger vertreten – im Berliner Verfahren (Az. 10 K 207.16) übernahm Peter Kremer von der Kanzlei Kremer und Werner das Mandat. Die Berliner Senatsverwaltung, die in diesem Verfahren auf der Gegenseite der Umwelthilfe stand, zählt sonst zu den Mandantinnen von Klinger. In Hamburg klagt der BUND gegen die Luftreinhaltepläne, der dazu Holger Nebelsieck von der Kanzlei Mohr mandatiert hat. Hamburg begegnet den Klagen dem Vernehmen nach mit Prof. Dr. Wolfgang Ewer. Von Redeker ist neben Schink auch der Berliner Partner Dr. Frank Fellenberg für das Land Berlin sowie für Sachsen-Anhalt im Mandat. (Martin Ströder)

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