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30.01.2020

Brexit: „Investoren könnten wegen indirekter Enteignung klagen“

Nach Jahren voller Drama und Krisengipfeln kommt er nun wirklich: der Brexit. Die historische Zäsur bedeutet eine Fahrt ins Ungewisse. Eine bisher wenig beachtete Facette in diesem Chaos: Ein harter Brexit könnte Investorenklagen nach sich ziehen. Das glaubt Julian Scheu, Juniorprofessor für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Internationales Investitionsrecht an der Uni Köln. Eine Unterwanderung der Demokratie? Keineswegs, sagt Scheu im JUVE-Interview.

Julian Scheu

Julian Scheu

JUVE: Ein harter Brexit lässt allerhand Unbill für Investoren erwarten. Können die sich brexitbedingte Verluste irgendwie zurückholen?
Prof. Dr. Julian Scheu: Typische Juristenantwort: Kommt drauf an.

Typische Journalistenfrage: Was heißt das konkret? Worauf kommt es an?
Zuerst darauf, ob das Heimatland eines Investors ein Investitionsschutzabkommen mit Großbritannien hat. Das gilt immerhin für mehr als 100 Länder. Kompliziert wird es bei der Frage, ob Investorenrechte aus einem solchen Abkommen durch den Brexit verletzt werden.

Wie könnte man das begründen?
Besonders im Fall eines harten Brexits ohne Austrittsabkommen könnte der sogenannte ‚Fair and Equitable Treatment‘-Standard relevant werden. Diese Klausel ist in fast jedem Abkommen verankert und garantiert eine „billige und gerechte Behandlung“. Das ist ein sehr unbestimmter Rechtsbegriff, deshalb lässt er sich argumentativ gut nutzen. Ein Konzern aus China etwa könnte sagen: Wir haben für unsere Europazentrale vor zehn Jahren Großbritannien als Standort gewählt und dort massiv investiert. Das hätten wir nicht getan, wenn wir Zweifel daran gehabt hätten, dass die Briten in der EU bleiben oder die Union im Fall eines Austritts zumindest unter akzeptablen Umständen verlassen. Also sind unsere legitimen Erwartungen enttäuscht worden.

Aber die Briten haben sich demokratisch für den Austritt aus der EU entschieden. Damit müssen sich Investoren doch wohl abfinden, auch wenn es ihnen nicht passt.
Das müssen sie in der Tat, denn kein Investor wird den Austritt aus der EU gegen den Willen der Briten verhindern können. Es geht beim völkerrechtlichen Investitionsschutz schließlich nicht darum, demokratische Selbstbestimmung einzuschränken. Die Frage ist vielmehr, ob eine politische Entscheidung mit der völkerrechtlichen Selbstverpflichtung des Staates vereinbar ist. Liegt ein Verstoß gegen das – übrigens ebenfalls demokratisch legitimierte – Investitionsschutzabkommen vor, dann muss eine angemessene Entschädigung gezahlt werden.

Wie realistisch ist dieses Szenario mit Blick auf den Brexit? Könnte es wirklich dazu kommen, dass die Briten Investoren entschädigen müssen?
Das scheint mir insbesondere bei einem harten Brexit nicht ausgeschlossen, wenn wir das einmal mit den aktuellen Fällen gegen Spanien vergleichen: Dort wurden viele Investoren mit Subventionen für Solaranlagen ins Land gelockt. Dann schaffte die Regierung die versprochenen Subventionen in einer akuten Wirtschaftskrise wieder ab. Es gibt deswegen Dutzende von Investorenklagen gegen Spanien. In Großbritannien droht nun das Rechtssystem völlig aus den Fugen zu geraten. Im Gegensatz zum Fall Spanien geschieht dies allerdings nicht aus volkswirtschaftlicher Notwendigkeit, sondern aus politischer Überzeugung. Außerdem betrifft der Brexit Schätzungen zufolge etwa 21.000 Gesetze – das ist eher eine Revolution als eine Evolution der rechtlichen Rahmenbedingungen. Klar können sich die Briten politisch für einen Austritt aus der EU entscheiden. Aber wenn sie sehenden Auges einen harten Brexit in Kauf nehmen, kann das investitionsrechtliche Folgen nach sich ziehen.

Welche Schäden könnten Investoren geltend machen?
Das hängt natürlich von den konkreten Folgen ab. Betroffen dürften Unternehmen in stark regulierten Branchen sein, denn diese profitieren besonders von einheitlichen Rahmenbedingungen auf europäischer Ebene oder sind hierauf sogar angewiesen. Wegen der rechtlichen Bedeutung haben EU-weite Genehmigungen daher auch einen hohen wirtschaftlichen Eigenwert. Aus diesem Grund fallen behördliche Genehmigungen auch unter den oft weit gefassten Begriff der geschützten Investition.

Haben Sie ein konkretes Beispiel?
Derzeit gilt etwa eine in Großbritannien erteilte Erlaubnis für den Vertrieb von Finanzprodukten noch im gesamten Binnenmarkt – nach dem Austritt jedoch nur noch für den britischen Markt. Das beeinflusst natürlich den wirtschaftlichen Wert der Erlaubnis erheblich. Ein Investor könnte also sagen: Das kommt indirekt einer Enteignung gleich, und die britische Regierung hat es versäumt, den EU-Austritt so auszugestalten, dass das gerade nicht passiert. Ähnlich könnten Branchen argumentieren, die auf vollständig internationalisierte Lieferketten angewiesen sind. So würde ein Austritt Großbritanniens aus der Zollunion für die Autoindustrie den Verlust eines einmal gewährten Marktzugangs bedeuten und hätte erhebliche Auswirkungen auf Produktion und Absatz.

Einzelnen Unternehmen wie dem Autohersteller Nissan soll von der britischen Regierung zugesichert worden sein, man werde etwaige brexitbedingte Schäden kompensieren.
Aus industriepolitischer Sicht mag das eine nachvollziehbare Reaktion auf eine drohende Kapitalflucht sein, da die Briten manche Investoren unbedingt im Land halten möchten. Die investitionsrechtlichen Folgen eines solchen Versprechens sollten aber auf jeden Fall mitbedacht werden. Wer einzelne Unternehmen bevorzugt, diskriminiert damit ja andere, die dieselben Probleme haben. Sagt man also einem ausländischen Investor Kompensationszahlungen zu, werden andere das mit Verweis auf das Prinzip der Meistbegünstigung auch fordern.

Viele sprechen von einer Unterwanderung der Demokratie, wenn Staaten wegen politischer Entscheidungen verklagt werden.
Damit macht man es sich aber zu einfach, denn hierbei bleibt die entwicklungspolitische Dimension des Investitionsschutzes zu Unrecht außen vor. Staaten gewähren Investorenrechte schließlich nicht ohne Grund: Sie wollen damit  eigene Investoren im Ausland schützen und ausländisches Kapital zum Wohl der eigenen Volkswirtschaft ins Land holen. Der in einem Investitionsschutzabkommen enthaltene Schutz vor politischem Risiko entfaltet aber nur dann Lenkungswirkung, wenn Investorenrechte auch effektiv durchsetzbar sind. Insofern wird das Versprechen des Staates an ausländische Investoren erst dann glaubwürdig, wenn er ihnen ein direktes Klagerecht einräumt. Beim Investitionsschutz geht es also um eine wirtschaftspolitische Maßnahme, bei der das Klagerecht des Investors zum regulatorischen Kalkül gehört. Von einer Unterwanderung der Demokratie zu sprechen trifft im Übrigen auch deshalb nicht zu, weil die Gewährung von Investorenrechten selbst auf einem demokratischen Entscheidungsprozess beruht.

Das Gespräch führte Marc Chmielewski.

Das vollständige Interview lesen Sie in der aktuellen Ausgabe 2/2020 des JUVE Rechtsmarkt.

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