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21.10.2015

Konzessionen: Wettanbieter siegt mit Redeker vor Verwaltungsgerichtshof

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VGH) hat auf den Punkt gebracht, woran inzwischen auch viele Vertreter des Staates nicht mehr ernsthaft zweifeln: Das im Glücksspielstaatsvertrag geregelte Verfahren, mit dem Konzessionen an private Sportwettenanbieter vergeben werden, funktioniert nicht. Das Gericht rügte nicht nur Fehler im Vergabeverfahren – es hält auch den zugrunde liegenden Staatsvertrag für grundgesetzwidrig (8 B 1028/15). Es dürfen weiterhin keine Konzessionen erteilt werden.

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Ronald Reichert

Seit mehr als einem Jahr wird über die Vergabe von Glücksspielkonzessionen vor Gerichten gestritten. Hintergrund: Mit dem 2012 in Kraft getretenen Staatsvertrag sollte das Geschäft privater Wettanbieter in staatlich kontrollierte Bahnen gelenkt werden. Nur wer sich erfolgreich auf eine von 20 Konzessionen bewarb, sollte privat Glücksspiele anbieten dürfen – und auch das nur im Rahmen einer sogenannten Experimentierklausel, mit der bis 2019 das staatliche Wettmonopol gelockert wird.

Als das Land Hessen, bundesweit für die Umsetzung des Staatsvertrags zuständig, im vergangenen Sommer 20 Kandidaten eine Konzession gewähren wollte, klagten umgehend rund ein Dutzend unterlegene Bewerber, darunter der größte private Wettanbieter Tipico. Im September 2014 setzte das Verwaltungsgericht Wiesbaden das gesamte Konzessionsverfahren aus. Im Mai entschied es auf Eilantrag des österreichischen Wettanbieters Betkick, der auf Platz 21 der Bewerberliste stand, dass weiter keine Konzessionen vergeben werden dürfen – unter anderem beanstandeten die Richter das Vergabeverfahren als intransparent (Az. 5 L 1453/14.WI).

Die Beschwerde des Landes Hessen gegen diese Entscheidung wies der VGH nun zurück. Die Richter nahmen in ihrem unanfechtbaren Beschluss die Konzessionsvergabe gleich auf mehreren Ebenen auseinander.

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Stefan Hertwig

Erstens sehen sie das Grundrecht auf Berufsfreiheit verletzt. Über die Konzessionen entscheide das sogenannte Glücksspielkollegium, das sich aus Vertretern aller 16 Länder zusammensetzt. Hessen sei an die Beschlüsse des Gremiums gebunden. Indem das Kollegium über Konzessionen Marktzugänge gewähre oder ablehne, übe es eine hoheitliche Aufgabe aus – was aus Sicht der Richter aber unzulässig ist. Denn das hoheitliche Handeln könne weder dem Bund noch einem Land zugerechnet werden. Neben der Bundes- und der Landesebene sehe das Grundgesetz aber keine dritte Ebene staatlicher Gewalt vor. Zudem sei das Glücksspielkollegium nicht demokratisch legitimiert: Es unterliege weder der Aufsicht des Bundes noch der der Länder, und niemand habe es gewählt. 

Zweitens: Selbst wenn die Konstruktion des Glücksspielkollegiums nicht per se schon unzulässig wäre, hätte das Konzessionsverfahren anders laufen müssen, monieren die Richter. Die Vergabe sei nicht transparent und diskriminierungsfrei erfolgt. So war im Verfahren das „wirtschaftlich günstigste Angebot“ als Zuschlagskriterium benannt worden. Tatsächlich sei bei der Auswahl aber entscheidend, ob ein Bewerber geeignet ist, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages – darunter die Vermeidung von Spielsucht – zu unterstützen. Die Gewichtung von Auswahlkriterien sei fehlerhaft gewesen. 

Beobachter erwarten nun, dass der Gesetzgeber über die Glücksspielregulierung noch einmal ganz neu nachdenkt. Denn dass mit dem aktuellen Glücksspielstaatsvertrag Ziele wie Sucht- und Schwarzmarktbekämpfung nicht erreicht werden, bestreitet kaum jemand. Insbesondere die Deckelung auf 20 Konzessionen hält nicht einmal das Land Hessen für sinnvoll – obwohl es vor dem VGH gegen Betkick genau diese Position vertreten musste. Schon vor der VGH-Entscheidung schlug die hessische Landesregierung Anfang Oktober fünf „Leitlinien für eine zeitgemäße Glücksspielregulierung in Deutschland“ vor. Darin heißt es unter anderem, man sei gegen die Deckelung: „Sportwettenanbieter, die die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags korrekt umsetzen, sollen auch eine Konzession erhalten können. Die Anzahl spielt dann keine Rolle mehr.“

Vertreter Betkick
Redeker Sellner Dahs (Bonn): Dr. Ronald Reichert; Associates: Dr. Michael Gindler, Dr. Cornelius Böllhoff
Blume Ritscher Ngyuen Rega (Hamburg): Rolf Karpenstein

Vertreter Land Hessen
CBH Rechtsanwälte (Köln): Prof. Dr. Stefan Hertwig (Federführung), Andreas Haupt (beide Vergabe-/Europarecht); Associates: Kristin Kingerske, Anna Lageder

Vertreter Cashpoint und Oddsline Entertainment (Beigeladene)
Luther (Leipzig): Dr. Thomas Gohrke – aus dem Markt bekannt

Vertreter Polco (Beigeladene)
Freshfields Bruckhaus Deringer (Köln): Dr. Juliane Hilf – aus dem Markt bekannt

Vertreter Admiral Sportwetten (Beigeladene)
King & Wood Mallesons (München): Michael Knospe, Caroline von Nussbaum – aus dem Markt bekannt

Vertreter Ladbrokes International und Inter Media (Beigeladene)
Bremer & Heller (Hamburg): Dr. Henrik Bremer – aus dem Markt bekannt

Vertreter ODS Oddset (Beigeladene)
Taylor Wessing (Hamburg): Dr. Marco Hartmann-Rüppel (Kartell-/Glücksspielrecht), Dr. Oliver Klöck (Öffentliches Recht; Düsseldorf)

Vertreter Primebet (Beigeladene)
Kraus Sienz & Partner (München): Bernhard Stolz – aus dem Markt bekannt

Hessischer Verwaltungsgerichtshof Kassel, 8. Senat
Dirk Schönstädt (Vorsitzender Richter), Dr. Ute Lambrecht, Bettina Nieuwenhuis

Hintergrund: Vor dem VGH standen sich die Parteien mit denselben Vertretern wie in der Vorinstanz gegenüber. Das Verfahren markiert den vorläufigen Höhepunkt in einem Komplex, der im ganzen Land Richter und Anwälte beschäftigt. Neben Wiesbaden, das für Wettanbieter mit Sitz im Ausland Gerichtsstandort ist, laufen Verfahren in Hamburg, München, Frankfurt und Berlin. Noch Ende September hatte der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Rolle des Glücksspielkollegiums kritisch bewertet, aber immerhin die Begrenzung auf 20 Konzessionen nicht beanstandet. Der Europäische Gerichtshof prüft, ob die Vergabe der Konzessionen europarechtskonform ist. 

Neben Betkick führen auch drei weitere Wettanbieter Musterverfahren, für die gleich lautende Beschlüsse erwartet werden. Tipico, der größte private Wettanbieter, setzte dabei auf zwei Kanzleien: Für Dentons, die Tipico im Konzessionsverfahren von Anfang an begleitet hatte, führten die Regulierungsexperten Dr. Jörg Karenfort und Dr. Norman Hölzel das Verfahren. Zudem war die auf regulierte Branchen spezialisierte Stuttgarter Kanzlei Wuertenberger involviert: Dort deckte in dem Verfahren Dr. Thomas Würtenberger das Verwaltungs- und Verfassungsrecht ab, Dr. Hannes Kern das Vergaberecht. Zudem erstellte Prof. Thomas Würtenberger, Vater des Namenspartners und of Counsel der Kanzlei, ein verfassungsrechtliches Gutachten zum Glücksspielkollegium. Ebenfalls im Auftrag von Tipico, einer Kernmandantin von Wuertenberger, befasste sich Prof. Hubertus Gersdorf von der Uni Rostock als Gutachter mit den nun vom VGH gerügten Bewertungskriterien bei der Konzessionsvergabe. 

Die 20 Beigeladenen haben sich teils von Einzelanwälten, teils aber auch von großen Kanzleien vertreten lassen, die ihre Mandanten in der Regel schon seit Längerem im Zusammenhang mit der deutschen Glücksspielregulierung beraten. (Marc Chmielewski)

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