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16.10.2019

Grundsatzurteil: Gericht stärkt Kommunen bei ÖPNV-Finanzierung

Der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) ist bekanntlich kein auskömmliches Geschäft. Kommunen müssen private Busunternehmen oder städtische Verkehrsgesellschaften bezuschussen, um einen bezahlbaren ÖPNV aufrechtzuerhalten. Ein Busunternehmer aus dem Münsterland versuchte, aus dem System der ÖPNV-Finanzierung auszubrechen. Er ist nun allerdings auch in letzter Instanz am Bundesverwaltungsgericht gescheitert (Az. 10 C 3.19). Die Kommunen gehen nach dem Grundsatzurteil maximal gestärkt in die Verhandlungen um die Novelle des Personenbeförderungsgesetzes.

Christofer Lenz

Christofer Lenz

Die Ausgangssituation ist folgende: Die Kommunen entscheiden, wie ihre Vertragspartner die Transportdienste wirtschaftlich erbringen können. Dabei bleiben den Kommunen zwei Möglichkeiten, um Wettbewerb unter den Dienstleister herzustellen: Entweder bieten sie den Abschluss eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags im Rahmen eines Vergabeverfahrens an. Oder sie erlassen eine ‚Allgemeine Vorschrift‘, die den Unternehmen kostendeckendes Wirtschaften ohne Vergabeverfahren in der Eigenwirtschaftlichkeit ermöglicht. Diese Variante wird von privaten Busunternehmen favorisiert. Die Kommunen sehen durch die ‚Allgemeinen Vorschriften‘ jedoch zunehmend den öffentlichen Dienstleistungsauftrag bedroht.

Das Busunternehmen Reisedienst Bils aus dem Münsterland stellte vor einigen Jahren drei Anträge, um die Hoheit über die vorgegebenen Ticket-Tarife zu gewinnen: Erstens bot es an, die vollen Leistungen zu erbringen, wenn ihm Verluste auf Basis einer ‚Allgemeinen Vorschrift‘ ausgeglichen würden. Zweitens wollte es bei voller Leistungen lieber einen kostendeckenden Haustarif berechnen, als den vorgeschriebenen Verbundtarif. Und drittens schlug der Unternehmer vor, dass er sich an den Verbundtarif hält, aber dafür die Leistungen abspeckt. Alle drei Anträge lehnte die Bezirksregierung Münster ab.

Weniger Eigenwirtschaft, mehr Tarifvorgaben

Sowohl das Verwaltungsgericht (Az. 10 K 2747/13) als auch das Oberverwaltungsgerichte Münster (Az. 13 A 788/15) wiesen die Klagen des Busunternehmers gegen die Entscheidung der Bezirksregierung ab. Das Unternehmen könne von den Kommunen nicht verlangen, dass sie zum Defizitausgleich ‚Allgemeine Vorschriften‘ erlassen, erklärte das OVG. Das Bundesverwaltungsgericht folgte dem Urteil und bestätigt damit die Wahlfreiheit der Kommunen. Diese können nun weiterhin entweder ein Vergabeverfahren ausloben oder Anträge auf Eigenwirtschaftlichkeit genehmigen und ‚Allgemeine Vorschriften‘ erlassen. 

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts wurde mit Spannung erwartet. Weniger Wahlfreiheit hätte die Position der Kommunen geschwächt, die in Zeiten der Verkehrswende großen Herausforderungen gegenüberstehen. Nun fühlen sich allerdings die privaten Busunternehmen massiv bedroht. Sie fürchten, dass die Kommunen der Vergabevariante den Vorzug vor der eigenwirtschaftlichen Dienstleistung geben werden.

Der Landesverband Bayerischer Omnibusunternehmen reagierte in einer Pressemitteilung auf das Urteil: Es fördere eine nicht vernünftig gegenfinanzierte Tarifpolitik, die durch Verkehrswende und Novelle des Personenbeförderungsgesetzes zu erwarten sei. Die Verkehrswende sowie der Klimaschutz, so die Befürchtung, treibt die Kommunen dazu, neue Tarifformen wie das 365-Tage-Ticket oder die City-Maut umzusetzen. Die Option, Verkehrsaufträge eigenwirtschaftlich ausgeglichen über ‚Allgemeine Vorschriften‘ zu erbringen, könnte diesen Zielen entgegen stehen.

Vertreter Reisedienst Bils
Roling & Partner (Osnabrück): Dr. Sebastian Roling, Till Martin (beide Öffentliches Wirtschaftsrecht/Wettbewerbsrecht)

Vertreter Nordrhein-Westfalen
Oppenländer (Stuttgart): Prof. Dr. Christofer Lenz, Dr. Corina Jürschik (beide Öffentliches Wirtschaftsrecht)

Sibylle Barth

Sibylle Barth

Vetreter Kreis Warendorf
BBG und Partner (Bremen): Dr. Sibylle Barth, Lothar Fiedler (beide Öffentliches Wirtschaftsrecht)

Bundesverwaltungsgericht, 10. Senat
Prof. Dr. Dr. Klaus Rennert (Präsident), Petra Hoock (Berichterstatterin), Dr. Robert Seegmüller (Richter)

Hintergrund: Dem Vernehmen nach war der 10. Senat unter dem Vorsitz des Präsidenten Rennert nur ausnahmsweise mit dem im Personenbeförderungsrecht angesiedelten Fall betraut. Die neben Rennert zuständigen Richter des 8. Senats werden personenbeförderungsrechtliche Verfahren in Zukunft begleiten. Insofern war für Prozessbeobachter der Ausgang des Verfahrens bis kurz vor Schluss schwer einzuschätzen.

Anders als die Richter des Bundesverwaltungsgerichts sind die Parteivertreter seit vielen Jahren und regelmäßig in der Branche tätig. Namenspartner Roling gilt neben Dr. Clemens Antweiler von RWP Rechtsanwälte als wichtiger Partner der privaten Verkehrsunternehmen. Neben dem Busunternehmen Bils vertritt Roling weitere private Verkehrsunternehmen, die in ähnlichen Verfahren um mehr wirtschaftliche Freiheit streiten. Roling gilt als Erfinder der Idee, dafür den im Personenbeförderungsrecht festgeschriebenen Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit zu nutzen.

Die Kommunen setzen regelmäßig auf die Bremer Kanzlei BBG und Partner. Neben Partnerin Barth und Partner Fiedler beraten zahlreiche weitere Partner laufend unter anderem zur Novelle des Personenbeförderungsrechts, zu ÖPNV- und SPNV-Vergaben sowie im Beihilferecht.

Oppenländer konnte ihren Ruf bei Bundesländern und Kommunen rund um Themen des ÖPNV und SPNV zuletzt weiter festigen. Dazu gehört auch, dass sie mittlerweile regelmäßig auch außerhalb von Baden-Württemberg mandatiert wird, beispielsweise vom Land NRW und der Straßenbahn Bremen. In Baden-Württemberg halfen sie zuletzt der Stadt Karlsruhe, die Direktvergabefähigkeit im sogenannten Karlsruher Modell zu sichern, indem sie mit weiteren Kommunen und Ländern eine sogenannte Behördengruppe gründeten. (Martin Ströder)

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